Management des organisations publiques. Les effets de la nouvelle gestion et de la gouvernance démocratique

La Nouvelle gestion publique (NGP) est en grande partie issue de la critique du fonctionnement bureaucratique des administrations et repose sur des principes comme le fait de privilégier le contrôle des résultats et non le contrôle des moyens alloués, une meilleure prise en compte des besoins des «clients» dans la conception et la délivrance des prestations publiques ou encore la promotion d’une approche concurrentielle dans l’offre de services publics. Si on dispose maintenant du recul nécessaire pour évaluer l’efficacité de la NGP, les résultats obtenus restent contrastés.

Plus récemment, et en partie en réaction aux propositions de la NGP, les partisans de la gouvernance démocratique, qui s’intéresse notamment aux relations entre les gouvernements et les citoyens, ont souligné l’importance d’une participation plus active de ces derniers dans le système démocratique. Ces idées ont comme conséquence pour l’administration, d’une part une augmentation de la transparence de son fonctionnement, de ses processus et de ses résultats (meilleure information pour le citoyen), et d’autre part l’établissement d’une nouvelle relation entre les citoyens et l’administration, le citoyen n’étant pas un client mais un partenaire de l’administration dans la coproduction des politiques et des prestations publiques.

Ces mouvements ont certes permis de faire éclore des idées originales et d’amener une dynamique de changement nécessaire à un secteur resté longtemps figé. Mais, associés à la crise des finances publiques, ils ont aussi amené un ensemble de contradictions difficiles à gérer pour les administrations, et désorienté beaucoup d’agents et de bénéficiaires du secteur public. Plutôt que de promouvoir de manière dogmatique l’un ou l’autre de ces mouvements, il convient de développer des approches intégratives. C’est dans ce sens que les sept propositions suivantes sont faites.

1. Sortir du piège de l’uniformisation de la conduite des organisations publiques Peut-on gérer un hôpital, un établissement pénitentiaire, un arsenal, une bibliothèque et un service d’aide sociale de la même manière? Certainement pas, tout comme il n’est pas possible de gérer une banque, un village de vacances ou un garage de façon uniforme. De manière analogue aux principes appliqués dans l’administration fédérale, il convient de développer plusieurs modèles différents de conduite de l’administration. Ces modèles, qui doivent laisser un degré d’autonomie différencié dans la conduite de l’organisation, seront choisis et appliqués en fonction des caractéristiques du domaine concerné et de l’expérience accumulée par l’organisation.

2. Reconnaître et accepter les contradictions dans la conduite des organisations publiques 

De nombreux principes servant à guider les responsables de l’action publique sont en partie contradictoires. Par exemple, les principes d’équité ou de proximité ne sont pas toujours compatibles avec le principe d’efficacité. Ainsi, en matière de lutte contre la fraude fiscale, faut-il se concentrer sur les personnes physiques et morales pour lesquelles les chances d’établissement de redressements fiscaux sont les plus élevées (principe d’efficacité) ou faut-il considérer chaque personne assujettie de la même manière (principe d’équité)?

Plutôt que de nier ces contradictions, il serait souvent plus approprié de les reconnaître et de mettre en place des instruments permettant d’effectuer les arbitrages correspondants. Ces arbitrages, proposés par les responsables des organisations publiques et validés par le pouvoir politique, sont indispensables pour garantir la cohérence de l’action publique, et utiles pour éviter des conflits récurrents entre les différents parties prenantes de cette action.

3. Etablir une vraie relation de confiance entre élus et responsables de l’administration publique et promouvoir le principe «d’accountability» 

De manière schématique, la Nouvelle gestion publique correspondait à un «deal» entre élus et fonctionnaires: les élus leur accordaient plus d’autonomie dans la conduite des organisations et obtenaient en contrepartie une amélio- ration des résultats et aussi une réduction des coûts de délivrance des prestations (le contrôle de l’activité de l’organisation se faisant notamment par l’étude de la satisfaction des bénéficiaires de l’action publique). Or, dans la plupart des cas, les élus n’ont pas accepté de céder une quelconque parcelle d’autonomie, notamment en matière budgétaire. En même temps, certains fonctionnaires se sont comportés plus en entrepreneurs qu’en gestionnaires de l’action publique. Un simple contrat de prestations entre un gouvernement et un service de l’Etat – établi par ailleurs souvent de manière unilatérale – ne constitue pas une base suffisante pour assurer le succès d’un tel modèle. Il est indispensable que les deux parties s’impliquent dans la définition des modes de collaboration (contrat, mandat, degré d’autonomie décisionnelle, etc.) et qu’une véritable confiance réciproque se développe, sans quoi les réflexes classiques de l’administration (comme la rétention d’informations) et du gouvernement (comme le contrôle strict des positions budgétaires) refont très rapidement surface et empêchent une mise en place fructueuse de tels modèles de collaboration. De surcroît, l’administration doit renforcer sa capacité de rendre compte de ses activités, de ses décisions et de l’utilisation des ressources mises à disposition non seulement envers l’institution politique mais envers l’ensemble de la société civile.

4. Confier des missions plus cohérentes aux organisations publiques 

Une seule et même organisation ne peut pas être en charge à la fois de la régulation d’un domaine, assumer de manière monopolistique une mission de service public et proposer des prestations commerciales parfois soumises aux règles de la concurrence. Or, de tels exemples existent et il ne faut pas s’étonner de la très grande difficulté qu’ont les responsables de ces organisations à s’acquitter de manière satisfaisante de toutes ces tâches.

5. «Traduire» les objectifs de politique publique en prestations clairement définies et pour lesquelles des normes sont fixées et communiquées 

Bien souvent, les objectifs définis par les politiques publiques (lutter contre le racisme, favoriser la réinsertion de chômeurs de longue durée, etc.) restent très généraux et une des tâches de l’ad- ministration est justement de les «traduire» en un catalogue de prestations. Une fois ce catalogue et les normes correspondantes (quantité, qualité, délais) validés, l’administration dispose d’un outil lui permettant à la fois d’engager de manière ciblée les moyens mis à sa disposition et de pouvoir être évaluée plus concrètement sur ses résultats.

6. Fixer de nouveaux repères pour les employés publics 

En favorisant la prise en compte des besoins des bénéficiaires dans la conception et la délivrance des prestations publiques, la nouvelle gestion publique a introduit la notion de «client» dans le secteur public. Ainsi, on peut entendre ce terme ainsi que d’autres qui lui sont associés comme «entreprise» ou «performance» dans des organisations comme les douanes, l’armée, l’administration fiscale voire même dans des établissements pénitentiaires. Or, le premier droit d’un client est celui de pouvoir décider s’il souhaite faire l’acquisition d’une prestation avant de choisir, si possible, entre plusieurs offres concurrentes. Dans la plus grande partie des cas, cette liberté élémentaire du client n’existe pas et l’usage de ce vocable est parfaitement inadapté. Si le problème restait uniquement de nature sémantique, on pourrait s’en accommoder. Seulement, les besoins et la satisfaction des clients ne sont pas toujours des indicateurs appropriés pour mesurer la performance organisationnelle et pour piloter cette organisation.

En même temps, on demande à l’administration de faire preuve d’une transparence totale (lois sur la transparence documentaire) et d’être un «facilitateur» dans les relations entre les gouvernements et les citoyens (faire preuve d’empathie, expliquer les décisions, nourrir le dialogue social, etc.) par rapport non pas à un client mais à un citoyen qui devrait jouer un rôle actif dans le processus de production des prestations publiques.

Même si, prises individuellement, ces propositions sont très intéressantes, elles ont largement le potentiel de désorienter les agents du secteur public dans la mesure où un citoyen et un client ont des attentes différenciées dont il convient de tenir compte. L’administration doit donc contribuer à clarifier le rôle joué par l’acteur social (citoyen, client, usagé, administré?) et construire une relation dépourvue d’ambiguïté.

7. Donner plus de cohérence à l’ensemble des instruments de management utilisé

Il est fréquent de voir dans des administrations l’utilisation d’instruments de management comme la planification stratégique, les «balanced scorecard» ou tableaux de bord prospectifs, les matrices de portefeuille, le management des processus, le management de la qualité et les certifications correspondantes, les outils de mesure de la satisfaction de la clientèle, etc. Ces outils peuvent certes être utilisés dans les administrations, mais encore faut-il s’assurer de leur homogénéité.

Prenons un exemple. Dans le cadre d’un management des processus, la performance d’un collaborateur sera mesurée sur sa capacité à respecter le processus et les normes établies (nom- bre de dossiers traités, respect des délais, etc.). Si, en même temps, les outils développés par les offices du personnel valorisent la performance de team, l’esprit d’initiative ou encore les capacités d’apprentissage ou de transmission du savoir, on se rend vite compte de la difficulté qu’il y a à faire coïncider ces deux types d’instruments. Ce problème n’est d’ailleurs pas spécifique aux organisations publiques mais, en essayant parfois de moderniser de façon trop rapide leur management, celles-ci éprouvent des difficultés à donner une homogénéité suffisante aux instruments choisis.

Parler de modernisation de l’administration commence à devenir une tradition. Comme l’administration n’est pas constituée d’un ensemble d’organisations uniformes, sa modernisation effective est étroitement liée à la capacité qu’ont les élus et les responsables de ces organisations à définir de manière claire et durable les modalités de collaboration et, au niveau de ces organisations, à veiller à augmenter la cohérence entre prestations offertes, bénéficiaires de celles-ci et instruments de management.