Pflicht zu Erinnerung und Transparenz – Zugang zu staatlichen Archiven

Die Erinnerung, das Streben um grösstmögliche Transparenz und die Zugangsgestaltung diverser Anspruchsgruppen in unsere öffentlichen Archive, stellen Kerninhalte unseres Berufsstandes dar. Diese «Säulen» müssen stete Diskussionsthemen innerhalb der Verwaltung und der Gesamtgesellschaft bleiben; die diesjährige Fachtagung des Vereins Schweizerischer Archivarinnen und Archivare leistet hierzu einen namhaften Beitrag.

Josef Zwicker, Staatsarchivar des Kantons Basel-Stadt, bemerkte 2006 prägnant, worin unsere Pflicht und unsere Verantwortung bestünden: «Aufmerksamkeit lautet das erste Gebot für Archivarinnen und Archivare, verbunden mit Sachkunde: Aufmerksamkeit für das, was sich auf allen Gebieten der Rechtssetzung tut, soweit es die Sache der Archive betrifft, vor allem die Dokumentationsbasis, den Zugang zu Archivmaterial und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, aber eben auch Spezialgesetze. Das zweite Gebot bleibt Transparenz, das heisst Klarheit für die Archive selbst und für das Publikum, wie es wirklich steht mit dem gesetzlichen Anspruch der als allgemein gültig formulierten Anbietungspflicht, wie weit die per Archivgesetz deklarierte Anbietungspflicht reicht und was ausserhalb bleibt.»¹

Information als Voraussetzung für politische Teilhabe und das Verhältnis zwischen Öffentlichkeit und Staat wurden mitunter heftig verhandelt. Die spätestens zu Beginn des 20. Jahrhunderts startende Debatte oszillierte im Spannungsfeld zwischen Staatsschutz und Schutz der Privatsphäre. Der informationelle Persönlichkeitsschutz hingegen war im Vergleich zu den Staatsschutzdebatten ein relativ junges Anliegen, das die Linke in den frühen 1970er-Jahren anstiess.² Archivbestimmungen, Datenschutzgesetze und Öffentlichkeitsprinzipien entwickelten sich entlang verschiedener Diskurse wie dem Staatsschutz, einem Technologiewandel sowie einer Büroreform. Nicht zuletzt manifestierten sich daran auch gesellschaftliche Auseinandersetzungen mit der jüngeren Vergangenheit wie der Aufklärung der Fichen-Affäre, der Aufarbeitung der Akten des Hilfswerks für die Kinder der Landstrasse oder die Untersuchung der Rolle der Schweiz während des Zweiten Weltkriegs. Die öffentliche Auseinandersetzung mit den fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen lenkte ebenfalls den Blick auf die Archive, die eine wichtige Rolle bei der Aufarbeitung des Unrechts einnahmen und halfen, Lücken im kollektiven Gedächtnis und der Überlieferung zu schliessen.³ 

«Lasst Luft und Licht in die Archive! Das liegt im Interesse unserer lebendigen Demokratie.»⁴

Archive sind viel mehr als eine «ruhende Ablage» oder gar «Endstation» für Verwaltungsschriftgut: Sie tragen zur Stärkung und Autonomie der Bürgerinnen und Bürger bei. Die Archive der öffentlichen Hand erfüllen diesen Zweck dadurch, dass sie staatliches Handeln nachvollziehbar machen, denn «keine reelle Demokratie ohne überprüfbare Verantwortlichkeit jener, die im Auftrag des Volkes Macht ausüben.»⁵ Um dieser Aufgabe als Teil der Gesellschaft nachkommen zu können, dienen öffentliche Archive nicht nur der Verwaltung und dem rechtlichen Nachweis, sondern auch der historischen und sozialen Forschung: Archive ermöglichen Transparenz und fördern die demokratische Kontrolle staatlichen Handelns. Diese Institutionen müssen sich ständig an die technischen und gesellschaftlichen Veränderungen anpassen, um ihre Rolle effektiv zu erfüllen.⁶ 

Archivrecht ist föderales Recht und dementsprechend auf mannigfache Weise in den Kantonen verankert.⁵ Viele der kantonalen Archivgesetze entstanden ab 1995 als Reaktion auf das Bundesgesetz über die Archivierung mit den darin gefestigten Grundsätzen (bezüglich Anbietepflicht, Bewertungskompetenz, Vernichtungsverbot und Benutzungsbestimmungen) oder auf die Datenschutzgesetzgebung. Wo Archivbestimmungen auf Verordnungs- respektive Regierungsstufe geregelt waren, wurden sie teilweise nun auf Gesetzesstufe gehoben, um «das Prinzip des Archivierens» auf Augenhöhe mit demjenigen «des Datenschützens» zu bringen. In den meisten Kantonen gibt es ein formelles Archivgesetz, in einigen Kantonen umfassen sie darüber hinaus Bestimmungen über die der Archivierung vorgelagerte Aktenführung oder beinhalten auch Regelungen hinsichtlich Öffentlichkeitsprinzip oder Datenschutz; weitere archivrechtliche Spezialgesetze regeln die Aufbewahrung spezifischer Aktengruppen.⁷ Die Frage nach Partizipation durch Information erhielt mit der Vorlage des Öffentlichkeitsgesetzes des Bundes zusätzlich Dynamik. Im Vernehmlassungsverfahren wurde darauf hingewiesen, dass das Öffentlichkeitsgesetz mit dem Archivgesetz (und mit dem Datenschutzgesetz) zu koordinieren sei und dass das Verhältnis zwischen dem Öffentlichkeitsgesetz und den Schutzfristen, respektive den Öffnungsregeln des Archivrechts explizit zu machen seien.⁵

Die schweizerische Archivgesetzgebung bezweckt Unterlagen von rechtlicher, historischer, politischer oder kultureller Bedeutung der drei Staatsgewalten langfristig zu bewahren. Mit dem Zweck, den definitorischen Grundbegriffen und insbesondere mit dem Geltungsbereich der Archivbestimmungen und den getroffenen Bewertungsentscheiden wird Transparenz erreicht, was alles in den Bereich des Erinnerns integriert wird und was aussen vor bleibt. Um den Anspruch kollektiver Gedächtnisse einlösen zu können, übernehmen öffentliche Archive auch relevante Bestände Privater. Kontrovers wird gelegentlich vor allem die Frage diskutiert, wie weit die Archivgesetze gelten für Organisationen und Institutionen, die nicht zum Kernbereich staatlicher Tätigkeit gehören, und für Private, die im öffentlichen Auftrag handeln. Solange Unterlagen noch bei den Behörden oder Organen liegen, wird der Zugang zu diesen Unterlagen durch allgemeine Verwaltungsbestimmungen respektive das Öffentlichkeitsprinzip geregelt. Zu beachten bleiben ferner auch die vertikalen Abgrenzungen zum Bund oder auch zu den Gemeinden.

«Dass Archivgut gar nicht erst entsteht, ist die gravierendste Beschränkung des Rechts auf Zugang»⁸

Die Informationsgesellschaft erfordert den Zugang zu verlässlichen Informationen, zu denen Archivgut zählt. Transparenz beginnt bei der Entstehung von Unterlagen, wobei die Verwaltung auskunftspflichtig gegenüber dem Archiv ist. Nur so kann bekannt sein, welche Unterlagen vom Staatsarchiv mittels Bewertung ausgewählt und den künftigen Generationen auch zugänglich gemacht werden. Die Erschliessung erfolgt nach internationalen Standards und jeweiligen Archivtraditionen. Ob die archivische Bewertungskompetenz beim Fachorgan Archiv, bei der Exekutive oder bei der aktenbildenden Stelle liegt, beeinflusst die Überlieferung massgeblich. Die Anbietungspflicht sollte eindeutig formuliert werden, insbesondere bei Unterlagen, die Geheimhaltungspflichten oder Berufsgeheimnissen unterliegen. Weil das Schaffen der Dokumentationsbasis die Uraufgabe der Archive ist und gerade weil sie unter Umständen durch Normen ausserhalb der Archiverlasse signifikant beeinträchtigt werden können, bleibt Transparenz das erste Gebot: Die nachkommende Benützerschaft muss die Lücken in der Überlieferung kennen, insbesondere jene, die per Gesetz angeordnet und deshalb struktureller Natur sind.⁵

Ein Beispiel für Abgrenzungsfragen zwischen Erinnern, Transparenz und Zugang sind Patientendokumentationen von psychiatrischen Einrichtungen. Nicht zuletzt, da sich Fragen um Datenschutz im Allgemeinen, Eingriff in die Privatsphäre und Geltungsbereich der Archivgesetzgebung zu diesem Thema manifestieren. Einblick in die Problematik bietet ein Bundesgerichtsurteil aus dem Jahr 2022, worin die Herausgabe von personenbezogenen Akten der Jugendanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt und den Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel besprochen wurde. Der Beschwerdeführer argumentierte zusammengefasst unter anderem, dass die Übergabe der Akten der Psychiatrischen Klinik an das Staatsarchiv in seine Privatsphäre und das informationelle Selbstbestimmungsrecht eingreife. Das Bundesgericht wies die Beschwerde der betroffenen Person ab. Die Weitergabe der gesundheitsbezogenen Daten an das Staatsarchiv greife zwar in den Schutzbereich des Privatlebens und der informationellen Selbstbestimmung ein. Das Bundesgericht kam aber zum Schluss, dass dieser Grundrechtseingriff zulässig sei, im öffentlichen Interesse liege und im Hinblick auf den Zweck der Datenbearbeitung auch verhältnismässig erscheine. Es bestehe im Archivgesetz des Kantons Basel-Stadt eine hinreichend klare und vorhersehbare gesetzliche Grundlage. Die öffentlichen Organe, wozu auch die öffentlich-rechtlichen Anstalten des Kantons und damit die Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel zählen, seien verpflichtet, die Unterlagen, welche sie zur Erfüllung der Aufgaben nicht mehr benötigen, auszusondern und periodisch dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten. Ausdrücklich auch diejenigen Unterlagen, die «schutzwürdige Personendaten enthalten» oder «einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterstehen».⁹ Nicht alle kantonalen Archivgesetze sind diesbezüglich so deutlich formuliert, hier besteht Harmonisierungsbedarf.

Archivgesetze schaffen einen gesetzlichen Anspruch auf Benützung. Neben den Schutzfristen beeinflussen auch Straf- und Urheberrecht sowie Spezialgesetze die Zugänglichkeit von Archivgut.⁵ Die Funktion der Archive greift in die Interessen von drei Parteien ein: der Urheber und ursprünglichen Eigner des Materials, der Benützenden sowie der Personen, die in den Materialien dokumentiert sind. Archivrecht hat die Aufgabe, einen Ausgleich zwischen diesen konkurrierenden Interessen und Schutzbedürfnissen zu schaffen, zunächst in der Gesetzgebung und dann in der täglichen Praxis.⁵ Im Alltag begegnen den Archivarinnen und Archivaren vier Anspruchsgruppen, die Zugang zum Archivgut einfordern: (1) Betroffene haben ein besonderes Interesse an staatlichen Aufzeichnungen, vor allem, wenn der Staat ihr Leben wesentlich beeinflusst hat. Diese Dokumente können später für biografische Aufarbeitungen, Anklagen oder Wiedergutmachungen wichtig werden. (2) In einer Demokratie hat die Öffentlichkeit das Recht, staatliches Handeln zeitnah und transparent nachzuvollziehen. Dies stärkt das Vertrauen in die Institutionen und fördert die Bürgerbeteiligung. (3) Forschende und Medienschaffende haben teilweise privilegierten Zugang zu Archivunterlagen, auch vor Ablauf von Schutzfristen, da ihre Arbeit ein höheres öffentliches Interesse hat. Sie müssen jedoch strenge Sorgfaltspflichten wie Anonymisierung und wissenschaftliche Redlichkeit einhalten. (4) Nach Ablieferung von Akten geht die Datenhoheit an das Archiv über. Verwaltungsmitarbeiter dürfen Akten nur noch einsehen, wenn es für ihre Arbeit notwendig ist, aber nicht verändern, um die Authentizität, Zuverlässigkeit und Integrität zu wahren.¹⁰

Zusammenfassung

Als Erinnerungsinstitutionen spielen Archive eine zentrale Rolle als kollektives Gedächtnis einer Gesellschaft. Sie bewahren authentische und unveränderte Informationen auf, die für das Verständnis der Vergangenheit, die Reflexion über gesellschaftliche Entwicklungen und zukünftige Entscheidungen von Bedeutung sind. Die von den Organen per Archivgesetz angebotenen und übernommenen Archivalien dienen als langfristige Dokumentation historischer Ereignisse, kultureller Entwicklungen und staatlichen Handelns. Öffentliche Archive tragen dadurch massgeblich zur Identitätsstiftung und zur historischen Aufarbeitung bei.

Transparenz ist ein zentraler Grundsatz des Archivwesens: Archive sorgen dafür, dass die Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns gesichert ist. Durch den freien Zugang zu Archivgut können Bürgerinnen und Bürger sowie die Forschung nachvollziehen, wie staatliche Entscheidungen getroffen wurden, was für die demokratische Kontrolle und das Vertrauen in staatliche Institutionen von Bedeutung ist. Archivkataloge, standardisierte Erschliessungsleistung und (digitale) Lesesäle stellen sicher, dass das Archivgut öffentlich zugänglich und auffindbar bleibt.

Der freie und unentgeltliche Zugang zum Archivgut für die Öffentlichkeit ist dabei ein grundlegendes Prinzip. Allerdings ist der Zugang nicht uneingeschränkt und wird durch schutzwürdige Interessen oder spezialrechtliche Erlasse begrenzt. Dabei muss eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Einsichtnahme und schützenswerten privaten Interessen erfolgen. Die gravierendste Einschränkung des Zugangsrechts besteht darin, dass Archivgut gar nicht erst entsteht respektive dem Archiv nicht zur Bewertung und Archivierung angeboten wird.¹¹ Die Aufbewahrung möglichen «politischen Sprengstoffs», wie die Fichen-Affäre und die Debatte über die Rolle der Schweiz im Zweiten Weltkrieg deutlich aufzeigen, ist aber Voraussetzung für die Bewältigung von innen- und aussenpolitischen Krisen.¹² Oder kurzgefasst: «Lasst Luft und Licht in die Archive! Das liegt im Interesse unserer lebendigen Demokratie.»¹³