En Suisse, la commune est l’unité administrative la plus proche de la personne dans le système étatique et le plus bas niveau d’autorité au sein de l’organisation fédérale.

Les différents types de communes suisses

Ces entités locales peuvent prendre différentes formes, en particulier¹:

• communes politiques ou municipales liées au territoire (Politische Gemeinde, Einwohnergemeinde ou Munizipalgemeinde en allemand, comuni ou municipalità en italien, vischnanca en romanche),
• bourgeoisies ou communes bourgeoises liées aux personnes (Bürgergemeinde, je nach Kanton auch Burger-, Ortsbürger- oder Ortsgemeinde, patriziato en italien, vischnanca burgaisa en romanche),
• corporations (Korporationsgemeinden) constituées autour des droits d'usage collectifs tels qu'ils s'exerçaient au Moyen Age sur des biens communaux, des forêts et des alpages² (contrairement aux communes bourgeoises, l'adhésion à une corporation n'est pas obligatoirement liée au droit de cité),
• communes liées à une fonction comme les communes ecclésiastiques ou paroisses ou encore les communes scolaires (Kirchgemeinde oder Schulgemeinde),
• communes mixtes (Gemischte Gemeinde) spécifiques aux cantons de Berne et du Jura, qui résultent de la réunion de la commune municipale et de la commune bourgeoise dans le but de remédier aux inconvénients du dualisme communal (et parce qu’il faut bien s’amuser si on trouve que le système n’est pas suffisamment complexe).

Le nombre de communes politiques (2 145 au 1er mai 2022 selon l’OFS³) tend à baisser avec les fusions de communes⁴.

Dans certains cantons, les bourgeoisies et/ou les paroisses sont reconnues en tant qu’entités publiques locales de niveau communal. Dans d’autres cantons, ces entités ont disparu ou elles sont gérées au sein d’autres entités.

Il existe donc en Suisse autant d’archives publiques à l’échelle de la commune que d’entités locales qui peuvent être plus ou moins nombreuses et variées selon l’histoire propre à chaque canton^{5, 6}. En revanche, il est très difficile de savoir le nombre de services d’archives communaux existants et constitués. Le groupe de travail «Archives communales» de l’Association des archivistes suisses représente les intérêts de cette diversité d’archives.

Cadres légaux et responsabilités en matière d’archivage

Les communes sont des entités publiques qui archivent de façon autonome. Le cadre légal dans lequel se situent les archives des communes est promulgué par chaque canton qui soit édicte des articles propres aux entités locales, soit fait appliquer, par analogie à l’ensemble des entités soumises à la loi, les principes cantonaux en matière d’archives⁷. Parmi ces lois ou ordonnances, on retrouve généralement une loi sur l’organisation des communes qui précise pour chaque canton les responsabilités en matière d’archivage, ainsi que des lois ou ordonnances sur l’archivage ou sur les archives publiques, sur la transparence (ou l'accès à l'information) et sur la protection des données personnelles.

Ces différents textes de lois sont parfois indépendants les uns des autres (dans les cantons de Appenzell Rhodes extérieures, Berne et Vaud notamment), parfois regroupés dans un même texte légal (VIDAG en Argovie, LIPDA dans le Valais). Ils sont souvent accompagnés d’un règlement d’application ou d’exécution. À noter que les communes lucernoises ne sont pas directement concernées par le cadre légal cantonal en matière d'archivage. La Loi sur les communes du Canton de Lucerne prescrit aux communes de gérer des archives et que la législation cantonale sur les archives s’applique par analogie à la sauvegarde et à l’utilisation des archives.

Certaines communes (par exemples les villes de Zurich et de Lucerne) intègrent dans leur réglementation propre la question de la gestion de leurs archives.

Les archives des communes bourgeoises et paroissiales

Survivances de l’Ancien Régime suisse, les archives des bourgeoisies (Bürgerarchiv), corporations, paroisses et autres communautés existent toujours de nos jours sous diverses formes.

Dans certaines anciennes ville-états comme à Genève ou Lucerne, les archives de ces anciennes bourgeoisies forment la base des archives cantonales correspondantes. À l’avènement des communes municipales ou politiques actuelles au 19e siècle, certains fonds de bourgeoisies ou de corporations ont été déposés dans les archives communales où ils forment parfois la base de ces archives.

Ailleurs, comme à Berne, à Fribourg, au Valais ou au Tessin, les bourgeoisies (Bürgergemeinde ou Patriziati) gèrent toujours les biens communaux comme les forêts, les pâturages, les vignes, et d’autres institutions comme des homes ou des foyers. Tout comme les paroisses (Kirchgemeinde ou Parrocchie), elles conservent et gèrent leurs archives indépendamment des communes politiques⁸.

Les organismes intercommunaux

Pour offrir certaines prestations communales telles la gestion des écoles, le service du feu, l’épuration des eaux ou la gestion des déchets, certaines communes peuvent se rassembler sous forme de groupements (Zweckverbände), syndicats (Gemeindeverbände) ou consortiums (consorzi) intercommunaux^{9, 10}.

La gestion des tâches de ces entités est très souvent partagée en fonction d’intérêts propres au territoire et aux moyens financiers des entités. Si ces organismes sont considérés dans la plupart des cantons comme des entités communales, rares sont ceux qui gèrent leurs archives de façon professionnelle. La plupart du temps, ce sont donc autant d’archives publiques qui s’ajoutent à des archives d’une commune politique, sans qu’il soit toujours facile d’identifier la commune siège, responsable de ces archives.

Relations entre archives cantonales et communales

Les rapports entre canton et communes sont généralement établis par l’appareil législatif, soit pour émettre des recommandations, soit pour clairement déterminer les tâches qui incombent aux entités locales¹¹.

Par exemple, le Canton du Jura impose un plan de classement déterminé et un calendrier de conservation aux communes, bourgeoisies et entités locales, alors que d’autres cantons comme Genève, Neuchâtel, le Tessin ou Zurich, émettent des directives tout en précisant la nécessité d’avoir des outils de gestion de leurs archives.

Plusieurs archives cantonales mettent ainsi à disposition des communes des recommandations telles que des guides pour la gestion de l'information et l'archivage, des modèles de plans de classement ou de règles de conservations, de recommandations pour le choix d'outils informatiques, etc. C'est notamment le cas dans les cantons de Zurich pour les communes politiques, les paroisses et les communes scolaires¹², Nidwald¹³, Berne¹⁴, Vaud¹⁵ ou Neuchâtel¹⁶. Certains cantons, comme le Valais¹⁷, peuvent également accorder le dépôt d’archives de communes si celui-ci se justifie.

Ces recommandations sont généralement le fruit d’un travail collaboratif entre archivistes communaux et archives cantonales. Elles s’adressent également aux entités sans archiviste professionnel·le en place. Dans le canton de Vaud, l’Association vaudoise des archivistes (AVA) est régulièrement sollicitée pour participer à ce travail collaboratif.

Dans un autre domaine, les Archives cantonales vaudoises ont réuni en 2003, à l’occasion du bicentenaire de la naissance du canton de Vaud, tous les inventaires des archives communales vaudoises pour les documents antérieurs à 1960 et les ont mis à disposition dans une base de données commune (Panorama 1)¹⁸. Ce projet a été suivi d’un nouveau portail pour les archives communales vaudoises mené conjointement par les Archives cantonales vaudoises et les archivistes des communes intéressées (lire ci-dessous).

La plupart du temps, la surveillance de la bonne tenue des archives locales incombe au canton. Toutefois, dans certains cantons, la surveillance est plus souple pour les services d'archives constitués avec du personnel spécialisé.

Entre services d’archives internes et externalisation

Généralement, seules les grandes communes (la plupart des chef-lieux cantonaux, Winterthour, Lugano, Bienne) ou de plus petites villes avec une riche histoire (Sursee, Stein am Rhein, Montreux, Meyrin) ont un service d’archives professionnel. Toutefois, la taille ne fait pas tout et il faut souligner qu'il existe aussi certaines grandes localités qui n’ont pas d’archivistes.

La nécessité d’un traitement sur le long terme de telles structures a souvent permis l’engagement pérenne ou l’externalisation d’un·e ou de plusieurs archivistes professionnel·les.

Or, la plupart des nombreuses petites et moyennes communes ne dispose pas d’archivistes qualifié·e·s, encore moins d’un service d’archives. Dans ces communes, la gestion des archives est généralement sous la responsabilité de la personne responsable de l’administration.

Néanmoins, pour répondre à la législation en matière d’archivage (et au contrôle des Archives d’État), pour les besoins d’améliorer la gestion de l’information au sein de l’administration (par exemple dans le cadre de la dématérialisation des processus communaux ou suite à une fusion de communes) ou encore pour les besoins de recherches historiques (généralement dans le cadre de la célébration d’un jubilé ou d’une publication), les petites et moyennes communes attribuent régulièrement des mandats ponctuels de gestion documentaire ou d’archivage de leurs fonds à des archivistes indépendant·e·s ou à des prestataires de services d’archivage^{19, 20}.

Quand des communes de taille moyenne disposent d’un·e archiviste professionnel·le, celui ou celle-ci est souvent seul·e dans son service d’archives et est amené·e à discuter et collaborer avec d’autres archivistes.

Ainsi, dans les cantons de Vaud et de Genève, les archivistes communaux se sont regroupés pour mettre en place des portails qui réunissent les inventaires d’archives des différentes communes de chaque canton:

Au-delà de la mise à disposition du public d'un instrument de recherche mutualisé pour les différentes communes, ces projets romands ont favorisé les échanges de pratiques professionnelles et ont créé des synergies, tout en laissant à chaque service d’archives leur autonomie dans la description de leurs fonds.

À Genève, la dynamique a notamment permis d’initier les discussions avec le Service informatique de l’Association des communes genevoises (SIACG) pour que ce dernier puisse également intégrer les outils de gestion documentaire (records management) dans son offre de mise en œuvre d’un système de gestion électronique des documents (GED ou GEVER) dans les communes.

Le Canton du Tessin a quant à lui la particularité d’avoir créé en 1990, sur mandat du parlement cantonal, un service propre aux archives locales (Servizio archivi locali, SAL), afin de palier à l’urgence de sauvegarde du vaste patrimoine archivistique de plus de 600 entités locales (communes, bourgeoisies, paroisses et autres consortiums). Le SAL, rattaché aux Archives d’État du Tessin, effectue donc des mandats de traitement de fonds d’archives aux entités qui le demandent et qui financent le travail de la personne professionnelle mise à disposition. La priorité reste pour l’instant le traitement des fonds d’archives.

On le voit, les solutions pour l’archivage sont aussi diverses que l’est la variété des réalités des archives communales entre les cantons.

Contenu des fonds d’archives

Le contenu des fonds d’archives varie en fonction des prérogatives accordées aux entités locales, mais globalement il s’agit de la réalité locale, proche des gens. Dans certains cantons plus que d’autres.

En plus des activités administratives usuelles (gestion des autorités, des finances, du personnel communal, etc.), les activités opérationnelles portent généralement sur la gestion du territoire (urbanisme) et des biens communaux (patrimoine bâti, terrains, forêts, infrastructures telles que routes et chemins, etc.), les flux de la population, les naturalisations et agrégations, l’assistance publique et l’aide sociale, la sécurité et la santé, l’enseignement, les soutiens aux associations et sociétés locales, l’organisation de manifestations, ... On trouve également des documents attestant des relations avec des entreprises représentant le tissu artisanal et industriel de la région.

Les archives des consortiums ou regroupements intercommunaux sont en principe conservées dans la commune où se trouve son siège ou alors sont réglées dans les statuts ou textes constitutifs.

Enfin, les archives communales conservent souvent des collections photographiques ou iconographiques, témoignages de l’histoire locale, et des fonds privés d’associations, de partis politiques ou de personnalités locales viennent parfois enrichir le patrimoine archivistique communal.

Défis...

Malgré la richesse de leur patrimoine, les entités locales font face à de nombreux défis.

Tout d’abord, le peu de ressources attribuées aux archives (en personnel, espace, matériel adéquat) est souvent le reflet du manque d’intérêt que trouvent au quotidien les administrations locales à valoriser leurs fonds d’archives. La simple conservation de documents peut être un défi énorme pour une commune dont les espaces sont souvent limités et dans des bâtiments peu adaptés à l’entreposage des archives.

La dématérialisation des processus de la cyberadministration n’est pas non plus une sinécure pour ces communes; elles peinent souvent à cerner les priorités entre protection et sécurité informatique de leurs données, tri de ces données et contrôle de leur cycle de vie, enfin préservation numérique sur le long terme.

Difficile de dépoussiérer l’image des archives lorsque ces dernières continuent à être entassées dans un grenier mal isolé ou au fonds d’une cave humide et que les données de la population dans leur application métier ne sont pas perçues comme des archives!

En matière d’accès aux documents, les petites et moyennes communes ont rarement l’infrastructure adéquate et la connaissance des dossiers qui peuvent être mis à disposition du public, en respectant le cadre légal et réglementaire en vigueur. Il y a donc des risques de pertes de dossiers ou de transmission de documents qui peuvent contenir des données personnelles.

Certes, les archives cantonales ont généralement un rôle de surveillance en la matière, mais il y a un équilibre à trouver entre la souveraineté communale et cantonale alors que les moyens manquent.

Dans certains cantons, les fusions de communes sont de plus en plus fréquentes, et ce généralement pour rationaliser les ressources communales. C’est parfois une opportunité pour traiter les fonds d’archives des anciennes communes avant la fusion et pour mettre en place un système de gestion documentaire cohérent pour l’ensemble de la nouvelle administration communale. Toutefois, lors de telles réorganisations, les archives ne figurent, la plupart du temps, pas au rang des premières priorités. Par ailleurs, elles encourent le risque que les fonds d’archives des anciennes communes restent dans les anciennes maisons communales, sans surveillance et petit à petit oubliés, voire disloqués ou détruits lors d’une nouvelle affectation du bâtiment.

En matière de gestion et conservation des données numériques, très peu de communes, et encore moins les petites, n’ont à elles seules les ressources pour affronter ce défi. De plus, les responsabilités dans la gestion de certaines données sont souvent croisées entre les compétences fédérale, cantonale et communale. Au vu de la multiplicité des registres informatisés, il n’est pas toujours évident de déterminer les responsabilités en matière d’évaluation archivistique et de conservation de ces données.

… et pistes de solutions

Afin de permettre de mutualiser les compétences et les ressources, la coopération intercommunale ou des partenariats ponctuels sur des projets spécifiques pourraient être des pistes de solution, que ce soit pour le soutien dans la mise en place et le suivi d’une gouvernance documentaire, dans le traitement des fonds d’archives ou de supports spécieux, ou encore pour la valorisation de ces fonds sous forme d’inventaires en ligne. Ce d’autant plus que ces systèmes ont déjà fait ses preuves pour d’autres prestations communales (lire l'article complémentaire de Nicoletta Solcà, «Archivi comunali, supporti particolari e progetti in partenariato: il caso di Lugano»).

La mutualisation des infrastructures d’archivage (systèmes pour les inventaires d’archives ou pour la préservation numérique par exemple) à travers des plateformes partagées permettrait également de valoriser le patrimoine régional sans coûts excessifs supplémentaires, tout en permettant aux petites et moyennes entités de rendre leur patrimoine visible à tout le monde, tant pour l’administration communale que pour le public (population, élèves, scientifiques, généalogistes, journalistes, etc.).

Le groupe de travail «Archives communales» de l'AAS comme «Selbsthilfegruppe»

Le groupe de travail «Archives communales» (AG Stadt- und Gemeindearchive, GL Archivi comunali e municipali) offre une plateforme d'échange et de discussion sur les défis archivistiques tels qu'ils viennent d'être décrits.

Depuis 2003, ce groupe défend les intérêts des archives communales les plus diverses de toutes les régions de Suisse. En 2022, le groupe de travail réunit 14 représentantes et représentants de différentes communes et villes des quatre régions linguistiques de la Suisse.

Les archives représentées sont aussi variées que la carte des communes de Suisse: la plus petite commune représentée dans le groupe de travail compte 3 505 habitants (1 698 ménages privés), la plus grande regroupe 420 217 personnes (204 411 ménages privés).

Malgré son hétérogénéité, le groupe de travail, appelé aussi secrètement groupe d'entraide, élabore des thèmes actuels qui présentent un intérêt particulier pour toutes les archives communales. Il est souvent possible de recourir aux expériences ou aux «best practices» d'autres archives communales.

Cela permet à la fois d'échanger des connaissances et de créer un vaste réseau au sein de la communauté archivistique et avec les personnes intéressées.

Conclusion

Ce point de situation sur les archives au niveau communal a tenté de dresser un bref panorama de la situation actuelle. Malgré l’immensité du travail pour les archivistes, il semble que la situation tende à s’améliorer, en partie grâce à la mise en place dans désormais tous les cantons de bases légales en matière de gestion documentaire et d’accès aux archives communales qui peuvent servir de leviers.

Toutefois, il reste à convaincre les différents partenaires de mettre les ressources à disposition et à encourager la mise à disposition, d’une façon ou d’une autre, d’archivistes professionnel·le·s auprès des entités qui en sont dépourvues.